Приближается к развязке один из ключевых сюжетов рынка телекоммуникаций. Государство демонстрирует решительный настрой касательно частот в диапазоне 900 МГц. Попробуем оценить подходы, которыми будут руководствоваться органы власти при решении этого вопроса.
19 июня Офис эффективных реформ (BRDO, Better Regulation Delivery Office) провёл круглый стол на тему «Радиочастотный ресурс: як обеспечить качественную связь в Украине?». На нём был представлен подготовленный Офисом обзор состояния дел в части использования радиочастотного ресурса, т.н. Зелёная книга. Сама книга доступна по ссылке.
Предыдущий руководитель этой организации Алексей Гончарук возглавил администрацию нового президента и публично объявил о том, что будет курировать рынок телекоммуникаций. Как результат представительнейшее мероприятие стало своего рода смотром наличных на рынке сил, возможностью и себя показать, и людей посмотреть. В первую очередь представители бизнеса хотели услышать мнение и оценки своего нового куратора.
Впрочем, уже в который раз из круга представленных на рынке сил выпала самая многочисленная группа заинтересованных лиц — потребители услуг. Их интересы не представлял, по сути, никто.
Из ненаписанного
Подготовленная Офисом Зелёная книга стала первым за много лет профессиональным публичным обзором состояния дел в обсуждаемой области. Возможно, первым за все годы независимости, поскольку автор не готов утверждать что-либо категорично о периоде до 2010 года. Книга не лишена недостатков, о которых будет сказано ниже. Эти недостатки не являются критичными и ничуть не мешают ей решать ту задачу, которую поставил перед собой авторский коллектив — стимулировать содержательную дискуссию о путях преодоления существующих проблем.
Автор не ставит перед собой цель рецензирования пространного (76 страниц) документа, поэтому ограничится указанием на несколько наиболее существенных, по его мнению, недостатков Зелёной книги. Наиболее серьёзным, по его мнению, является то, что в ней не озвучен ключевой, фундаментальный изъян государственной политики в сфере управления радиочастотным ресурсом. Изъян, который обуславливает все проблемы, о которых достаточно подробно и по делу говорится в обзоре.
Та политика в части управления РЧР, которую проводит украинское государство, игнорирует цели и приоритеты, зафиксированные в его собственных руководящих документах. Абсолютным приоритетом этой политики является наполнение бюджета, хотя это не упоминается в отраслевом законодательстве даже в качестве одной из частных задач.
Непонимание либо недооценка этого факта лишила авторский коллектив возможности поставить ряд важных вопросов касательно политики государства в части управления РЧР. Например, при обсуждении «объективных интересов» стейкхолдеров (стр. 20) в случае НКРСИ и УГЦР в качестве таковых названы лишь увеличение финансовых поступлений, сохранение полномочий и влияния на участников рынка.
Авторы документа никак не комментируют этот тезис. Между тем решительно непонятно, во-первых, где же Кабмин и ГСССЗИ, которые страницей ранее указаны в качестве стейкхолдеров. С какой стати НКРЗИ озабочена исключительно фискальными вопросами, которые вовсе не значатся среди её целей и задач, во-вторых. В-третьих, как так получилось, что УГЦР вместо исполнения под присмотром НКРСИ предписанных ему целей и задач занимается сохранением своих «полномочий и влияния на рынок».
Вопрос о причинах и последствиях фискального перекоса государственной политики управления спектром весьма важен и с точки зрения анализа её ценностных оснований. Пожалуй, нигде не проявляет себя так ярко безудержный, нерефлексивный этатизм, который отличает поведение органов власти украинского государства.
Ещё одним симптомом этого хронического недуга являются выдающиеся преференции для т.н. спецпользователей. Несмотря на все прорыночные декларации последних лет именно силовики являются привилегированной группой пользователей РЧР. Они не только не платят за него ни копейки, но де-юре имеют право вето в отношении бизнес-пользователей. Результатом этого являются малопристойные истории регулярного вымогательства денег у операторов «большой тройки» под видом конверсии, перевооружения и т.п. богоугодных дел.
К сожалению, этот сюжет, который неоднократно упоминался на круглом столе, не нашёл адекватного отражения в Зелёной книге.
Значимым недостатком обзора является отсутствие в нём сведений о финансовых показателях рынка мобильной связи, в том числе в ретроспективе. Также недостаёт данных сравнительного анализа состояния дел в Украине и соседних странах. Всё это абсолютно необходимо для оценки альтернативных подходов к затрагиваемым вопросам. Очевидно, что если на 1 км2 территории Украины приходится в два, три или десять раз меньше выручки от предоставляемых услуг, нежели в Чехии или Польше, это задаёт границы возможного и для операторов, и для государства. Но идёт речь о двукратной или же десятикратной разнице – требует ответа.
Говоря о диспаритете в размере платы за пользование РЧР для разных категорий операторов связи, авторы обзора не сказали ни слова об идентичном диспаритете в случае телерадиовещателей. Вряд ли можно считать приемлемой ситуацию, когда участники соседнего, так сказать, рынка, сопоставимого по объёму, платят за идентичный ресурс на два порядка меньше.
В книге уделено много внимания проблеме отсутствия в законодательстве адекватных критериев эффективности использования РЧР. По мнению автора именно эта проблема сильно переоценена и в наиболее скандальных случаях можно обойтись существующими нормами. Дело в том, что за редким исключением в качестве «собаки на сене» выступают юридические лица, чья деятельность имеет все признаки фиктивности. В частности, они не имеют офиса, корпоративного сайта, каналов продаж, службы поддержки и других неотъемлемых элементов бизнеса на массовом рынке. В связи с этим вряд ли стоит отдельно выписывать некие новые критерии, достаточно доказать фиктивность компании либо отсутствие у неё клиентов как таковых.
К замечаниям более частного характера стоит отнести, во-первых, неадекватное освещение ситуации с перспективными частотами для 5G в диапазоне 3,5 ГГц (стр. 15-16). В обзоре они заявлены как свободные, между тем и де-юре, и де-факто находятся в пользовании небезызвестной компании «Украинские новейшие телекоммуникации». Перспективы судебных тяжб между УНТ и НКРСИ приходится признать неясными, как это имело место в случае ММДС-Украина и Эс-Лайн.
В любом случае эти замечания ничуть не умаляют значимости проделанной сотрудниками BRDO работы. Подготовленный ими обзор в полной мере служит задаче стимулирования содержательной дискуссии о настоящем и будущем управления спектром в нашей стране.
Круглое и квадратное
Практика видеозаписи мероприятий понемногу становится общепринятой у всех вменяемых и дееспособных организаторов. Это воистину благое дело, которое позволяет зафиксировать и распространить среди всех желающих великое множество подробностей, обычно упускаемых при пересказе. Ниже приводится видеозапись круглого стола «Радиочастотный ресурс: як обеспечить качественную связь в Украине?» и краткие комментарии, которые помогут ориентироваться в двухчасовом видеоматериале.
3:30 Слово берёт бывший руководитель BRDO, нынешний глава Офиса президента Украины Алексей Гончарук. Он рассказывает о приоритетах новой команды и лично нового президента, упоминает «Государство в смартфоне». Рассказывает про опыт BRDO в законотворческой деятельности, выражает уверенность в том, что материалы круглого стола будут отражены в законодательстве и государственной политике.
6:50 Алексей Дорогань, новый исполнительный директор BRDO рассказывает о повестке дня круглого стола. Характеризует содержание мероприятия как неформальные консультации. Упоминает проблемы рынка телекоммуникаций, которыми в разное время занимался Офис эффективного регулирования.
8:40 Александр Кубраков, руководитель сектора IT&Telecom BRDO представляет Зелёную книгу. Рассказывает о её проблематике и методологии подготовки, пересказывает основные результаты.
18:00 Озвучивает идею осуществления мониторинга и других функций УГЦР силами альтернативных структур, в том числе частных.
18:50 Говоря о лицензировании пользования РЧР высказывает мнение о том, что в случае общественно-значимых задач вроде покрытия сельской местности и т.п. целесообразно делать акцент на инвестиционных обязательствах, а не изъятии средств в бюджет.
21:00 Говоря о подготовке приказа МОЗ касательно пересмотра санитарных норм на электромагнитное излучение РЭС говорит о необходимости дополнительных консультаций с рынком, мол, нужны дополнительные обоснования, нельзя просто так взять самые низкие из имеющихся норм и ввести их в действие.
21:50 Первое публичное упоминание Указа президента об улучшении покрытия сетей мобильной связи и ещё одного нормативного акта, должного имплементировать европейские подходы к регулированию телекома. Этот предполагаемый акт должен заменить собою и «Закон о радиочастотном ресурсе», и «Закон о телекоммуникациях», которыми в настоящее время регулируется рынок.
25:00 Александр Животовский как руководитель НКРСИ кратко сформулировал своё мнение касательно шести проблем, которые были определены в Зелёной книге в качестве приоритетных.
33:40 Александр Комаров, CEO Киевстар: «Технологическая нейтральность – вопрос №1. Внедрение 5G целиком зависит от технейтральности». Полагает, что даже на имеющейся технологической базе до конца года «большая тройка» обеспечит охват мобильным ШПД 70% населения. Заявляет о том, что в Киевстар осознают необходимость перераспределения спектра и готовы договариваться. Подчёркивает необходимость внешнего арбитража ввиду крайней сложности переговоров в ситуации противоположности интересов. Отдельно говорит о необходимости совместного использования сетевой инфраструктуры.
40:20 Исмет Языджи, CEO lifecell начал с того, что в довольно резких выражениях раскритиковал политику государства в части изъятия средств индустрии в бюджет. Затем описал достижения руководимой им компании на ниве инвестирования в развитие бизнеса. Предостерёг от появления новых монополий и «олигархий» в сфере телекоммуникаций по причине неравномерного распределения РЧР. Высказал соображения о подводных камнях концепции «государства в смартфоне», необходимости идентифицировать абонентов в первую очередь.
48:30 Ольга Устинова, CEO ВФ Украина, озвучила позицию возглавляемой ею компании относительно ключевых вопросов повестки дня. Подробно и эмоционально описала ситуацию с фискальной политикой государства в отношении операторов мобильной связи.
57:20 Между г-жой Устиновой и г-ном Кубраковым завязывается вежливая перепалка. Среди прочего г-н Кубраков прозрачно намекает, что г-жа Устинова без нужды прибедняется и деньги у ВФ Украина есть. Этот эпизод можно отнести заслуживающим наибольшего внимания, поскольку в нём проявляется то, что, возможно, является ценностным конфликтом между представителями бизнеса и BRDO.
58:10 Александр Данченко подробно рассказывает, почему всё так плохо с законодательным обеспечением рынка телекоммуникаций, а также системой проверки телефонов по IMEI-кодам и почему в ближайшее время лучше не будет.
1:08:40 Комментарии г-на Кубраков касательно программы «Интернет в школы».
1:10:30 Представитель Нацсовета по ТВ и радио рассказывает о сложностях с высвобождением «цифрового дивиденда».
1:15:10 Представитель ГССЗИ рассказывает о проблемах с высвобождением частот, используемых спецпользователями.
1:21:20 Г-н Кубраков напоминает об известной особенности конверсии по-украински — колоссальной разнице между анонсируемой стоимости и финальными расходами на освобождение спектра от спецпользователей.
1:23:50 Глава общественного совета при ГССЗИ и, по совместительству, руководитель последнего WiMAX-оператора «Интеллектуальные коммуникации» Андрей Дронюк заявляет о существовании «большого пласта» операторов телекоммуникаций помимо «большой тройки». По его мнению, государство уделяет недостаточно внимания развитию ШПД, как фиксированного, так и беспроводного.
1:28:30 Г-н Дронюк выражает несогласие с идеей повышения рентной платы за частоты для перспективных технологий, т.е. для компаний вроде УНТ, ММДС-Украина, Эс-Лайн и тому подобных, включая и последнего WiMAX-оператора в стране. Между ним и г-ном Кубраковым возникает спонтанная перепалка на сей счёт.
1:32:30 Краткое выступление руководителя компании Тримоб Олег Бойко.
1:35:00 В своём выступлении глава ТЕЛАС Леонид Ошеров заявил об отсутствии надлежащего нормативного обеспечения рынка телекоммуникаций, посетовал, что BRDO готовит указ президента без консультаций с рынком. Отдельно напомнил о проблеме целенаправленного уничтожения и расхищения оборудования сетей телекоммуникаций и бездеятельности органов власти, неисполнении уже существующих норм. В ответной реплике г-н Данченко заверил, что новый, правильный закон, проект которого уже подготовлен и дожидается утверждения Радой, окончательно решит эту проблему.
1:44:00 В своей краткой реплике г-н Гончарук энергично призывает участников присоединиться к процессу разработки коалиционного соглашения парламентского большинства, предлагает представителей индустрии сформулировать свои представления оптимальной государственной политики.
1:49:50 Предправления ИнАУ Александр Федиенко напоминает о проблеме нелегальных пользователей РЧР, которые создают помехи операторам телекоммуникаций.
1:52:30 Представитель Телекомпалаты Татьяна Попова поддерживает мнение г-на Дронюка о недопустимости повышения ставок платы за РЧР для маленьких, но перспективных компаний, которые работают, а не мечтают отдаться подороже. Также она предостерегает от скрупулёзного исполнения требований, предусмотренных соглашениями о евроассоциации, усматривая в них ряд угроз для национальной экономики.
1:57:40 Странный персонаж, по недосмотру пробравшийся в круг уважаемых людей, вносит оживление под занавес собрания.
1:59:00 Исполнительный директор УГЦР Вадим Гулько сообщает о ситуации с радиопомехами и государственном мониторинге РЧР.
Занавес
Насколько можно судить по содержанию Зелёной книги и репликам представителей BRDO, включая г-на Гончарука, украинский телеком ожидает эпоха государственного вмешательства, скорее оппортунистического, нежели последовательного и целостного в своих основаниях. С высокой долей вероятности никуда не денется практика «мобилизации» средств в бюджет, разве что от государственной сиськи будут отлучены некоторые наименее влиятельные группы по интересам.
Скорее всего будут доведены до конца такие важные начинания, как устранение «цифрового разрыва» путём обеспечения общенационального покрытия 3G/4G-сетями, как за счёт конверсии и рефарминга 900 МГц диапазона, так и высвобождения «цифрового дивиденда». Какой ценой эти задачи будут решены и за чей счёт — пока что неясно.
Моментом истины в отношении фактических, а не декларативных подходов новой команды во главе с Владимиром Зеленским станут переговоры о перераспределении 900 МГц частот между участниками «большой тройки». Его исход во многом определит направление дальнейшего развития событий на рынке.
