ПОДЕЛИТЬСЯ

Инициатива НКРСИ

15.12.2015 НКРСИ на своем заседании приняла за основу проект постановления Кабинета Министров Украины «О внесении изменений в Правила предоставления и получения телекоммуникационных услуг» (Правила предоставления телекомуслуг КМУ) и проект решения НКРСИ «О внесении изменений в Основные требования к договору о предоставлении телекоммуникационных услуг и Правил осуществления деятельности в сфере телекоммуникаций (деятельность по предоставлению услуг доступа к сети Интернет)» (Основные требования и Правила деятельности по доступу к сети Интернет НКРСИ).

Суть указанных выше инициатив такова:

  • обязать Интернет-провайдеров указывать в договорах с потребителями гарантированную минимальную скорость передачи и приема данных не ниже 70 % от максимальной скорости, указанной в договоре;
  • обязать Интернет-провайдеров обеспечивать потребителям возможность отслеживать значение показателей качества услуг, указанных в договоре.

Адвокатское бюро Юрия Котлярова проанализировало предложенные изменения и их соответствие практике ЕС.

Общее обозрение

Как правило, украинские Интернет-провайдеры в своих тарифных планах на услугу «фиксированного»[1] доступа к сети Интернет обозначают скорость предлогом «до», например «до 20 Мбит/с».

Конструкция «до Х Мбит/с» означает, что: (I) максимальная скорость, которую номинально может обеспечить определенная технология равна Х Мбит/с; (II) но Интернет-провайдер не дает никаких гарантий того, что потребитель будет получать определенную действительную скорость или ее диапазон постоянно или на протяжении определенного времени (то есть, обязанность Интернет-провайдера касательно скорости выполняется по принципу «делаю все возможное» («best efforts» standard); (III) а поэтому, действительная скорость может варьироваться и быть существенно ниже, чем заявлена Х Мбит/с.

Применение указанной выше конструкции Интернет-провайдеры обосновывают, как правило тем, что действительная скорость зависит от многих факторов, которые находятся вне зоны их контроля[2]. Кроме того, предоставление гарантированного качества услуг (SLA) является дополнительной платной услугой, а поэтому применение SLA к обычной услуге доступа к Интернет сделает последнюю принципиально другим продуктом за другую цену.

Следует отметить, что конструкцию «до Х Мбит/с» на сегодня в большинстве используют не только украинские Интернет-провайдеры, но и Интернет-провайдеры других стран, в частности стран Европейского Союза.

Инициатива НКРСИ касательно обеспечения потребителям возможности отслеживать показатели скорости понятна в контексте гарантирования минимальной скорости. Потребитель должен иметь инструмент оценки выполнения Интернет-провайдером обязанности касательно качества услуг.

На сегодня украинские потребители могут измерять скорость приема и передачи данных через открытые программные инструменты[3]. Использование таких инструментов имеет свои преимущества и недостатки. Основным преимуществом является простота использования. Основным недостатком является ненадежность их результатов[4].

Более надежным инструментом считаются измерительные инструменты, которые предоставляются непосредственно Интернет-провайдерами, регуляторами[5] или профессиональными объединениями[6]. Такие инструменты могут строится как на основании собственно разработанных программ, так и на основании общедоступных.

Впрочем, наиболее надежными считается измерение с помощью программно-аппаратного средства.[7]

Правовые меры ЕС по скорости доступа в Интернет

«План мероприятий по цифровизации» (Digital Agenda) ЕС предусматривает необходимость обеспечения принципа «Открытого Интернета»[8]. Основой обеспечения этого принципа является правило «Сетевой нейтральности» (Network Neutrality), которое заключается в применении равного, недискриминационного подхода к администрированию трафика, в частности недопущения преференциального отношения к определенному трафику или безосновательного блокирования или ограничения трафика, а также обеспечение прозрачных и четких правил для потребителей относительно качества услуг по доступу к Интернету.[9]

Для обеспечения принципа «Открытого Интернета» Европарламент и Европейский совет приняли Постановление 2015/2120 от 25.11.2015 о мерах для обеспечения доступа к открытому Интернету.[10]

Данным постановлением, в частности, предусмотрены правила «Сетевой нейтральности». В контексте данных правил постановлением в частности устанавливается обязанность Интернет-провайдеров обеспечивать в договоре о предоставлении услуг доступа к Интернет, по крайней мере, следующие условия: (І) ясное и понятное объяснение минимальной, обычно доступной[11], максимальной и заявленной в рекламе скорости приема и передачи данных — для фиксированных сетей, и рассчитанной максимальной и заявленной в рекламе скорости приема и передачи данных — для мобильных сетей, а также (ІІ) объяснение того, как существенное отклонение от заявленной в рекламе скорости приема и передачи данных повлияет на право пользователя на доступ и распространение информации/контента, сервисов и приложений, использование конечного оборудования, независимо от места нахождения пользователя или провайдера, или места происхождения или назначения информации/контента, приложения или сервиса с помощью услуги доступа к Интернет.[12]

Как предусмотрено вышеуказанной нормой, Постановление 2015/2120 непосредственно не устанавливает обязанность Интернет-провайдеров предусматривать минимальную и другие виды скорости в договорах с потребителем. При этом, в ней указывается, что если минимальная и другие виды скорости установлены, то в этом случае Интернет-провайдер обязан предоставить их пояснения в договоре с потребителем.

Вместе с этим, Постановление 2015/2120 закрепляет за национальным регулятором обязанность осуществлять мониторинг соблюдения провайдерами услуг «Сетевой нейтральности» и соответствующее право устанавливать требования, в частности, минимального уровня качества услуг в отношении одного или более провайдеров услуг.[13]

Итак, можно сделать вывод, что Постановление 2015/2120 предусматривает такой механизм: (І) национальный регулятор проводит мониторинг соблюдения провайдерами правил услуг «Сетевой нейтральности» и (ІІ) если по результатам мониторинга выявляются значительные отклонения от этих правил, то национальный регулятор должен быть уполномоченным возложить обязанности на конкретных нарушителей по соблюдению ими минимального уровня качества услуг.[14]

Что касается возможности отслеживания параметров качества услуги, то Постановление 2015/2120 устанавливает необходимость фиксации факта продолжающихся или регулярных отличий между действительными показателями качества услуг и показателями, указанными провайдером, мониторинговым механизмом, сертифицированным национальным регулятором. Только такая фиксация может доказывать факты нарушения качества услуг, после чего потребитель может применить способы защиты, предусмотренные национальным законодательством. [15]

Следовательно, если НКРСИ декларирует приближение регуляторной политики к стандартам ЕС, то, считаем, что украинский регулятор должен придерживаться механизма, предусмотренного Постановлением 2015/2120.[16]

Полномочия НКРСИ

НКРСИ предлагает устанавливать гарантированную минимальную скорость на уровне не менее 70 % от максимальной путем внесения изменений в Основные требования к договору о предоставлении телекоммуникационных услуг, утвержденных решением НКРСИ от 29.11.2012 года № 624.

Иными словами, НКРСИ непосредственно устанавливает требование по минимальному уровню качества услуги по доступу к Интернету.[17]

В соответствии с пп.4 п. 1 ст. 15 Закона Украины «О телекоммуникациях» определение требований относительно уровня качества телекоммуникационных услуг отнесено к компетенции Центрального исполнительного органа в сфере связи.[18]

Соответственно, считаем, что на сегодняшний день у НКРСИ нет полномочий на установление требований относительно гарантированной минимальной скорости передачи и приема данных.

Комментарий по гарантированному минимальному уровню скорости

Как обозначалось выше, законодательство ЕС предусматривает определенный механизм введения требований относительно качества услуг – сначала проведение регулятором анализа скорости доступа к Интернет и в случае выявления значительных отклонений, применение определенных требований к одному или нескольким провайдерам.

Считаем, что такой механизм является разумным. Для введения требований, сначала регулятор должен выяснить реальную картину относительно скорости, которую декларируют и в реальности обеспечивают Интернет-провайдеры.

Например, являются непонятными основания для установления НКРСИ гарантированной минимальной скорости на уровне именно 70 % от максимальной скорости. Применяется ли этот уровень ко всем технологиям, и если да, то почему он единственный для всех? Как проводить измерение скорости, а именно: какая методология, какими инструментами (программными или аппаратно-программными), в какое время, на протяжение какого периода проводить тестирование?

Так, например, согласно исследований «Качество услуг широкополосного доступа в ЕС», которые проводились компанией SamKnows для Европейской Комиссии,[19] показатели скорости по приему данных в 30 странах в 2014 году были таковыми:

Технология
Период
Действительная
скорость / Заявленная
в рекламе скорость
xDSL Время пик[20] 63,8%
Сутки 65,10%
Кабель Время пик 89,5%
Сутки 92,9%
FTTx Время пик 82,7%
Сутки 86,5%
Общее Время пик 75,6%
Сутки 78,1%

Как видим, результаты измерения отличаются как по технологиям, так и по периодам измерений. При этом, следует отметить, что при средней действительной скорости во время пик по технологии xDSL на уровне 63,8%, некоторые страны показали значения значительно ниже.[21]

Следовательно, простое применение «гарантированной минимальной скорости» для приема данных на уровне 70% было б, на наш взгляд, необоснованным.

Считаем, что сначала необходимо выяснить, почему существует значительное отклонение в скорости услуг, которые оказываются по технологии xDSL. Если это результат агрессивной рекламной практики, то регулятор, возможно, должен применять меры по ограничению такой практики.[22] Если же эта разница является последствием «креативного» управления трафиком или его ограничения, техническими особенностями сетей провайдеров, то регулятор, на наш взгляд, должен применять другие меры.

На сегодня, некоторые страны применяют те или иные механизмы регулирования скорости, которые отличаются между собой и которые учитывают именно особенности своей страны.[23]

Следовательно, предложенный НКРСИ уровень гарантированной минимальной скорости передачи и приема данных не ниже 70 % от максимальной скорости, на наш взгляд, является необоснованным.[24]

Общие выводы и предложения

Считаем, что для придания законности и обоснованности указанной выше инициативе НКРСИ, необходимо осуществить такие действия:

  1. Внести изменения в Закон Украины «О телекоммуникациях» в части предоставления НКРСИ полномочий по регулированию качества телекоммуникационных услуг;
  2. Установить параметры и методы измерений качества услуг по предоставлению доступа к Интернету[25];
  3. Провести официальный анализ скорости и других показателей качества услуг доступа к Интернет, что предоставляются украинскими Интернет-провайдерами;
  4. По результатам проведенного анализа инициировать соответствующие изменения в законодательство и публичное обсуждение инициатив (в случае необходимости).

 


[1] Под «фиксированным» доступом к Интернет здесь понимается доступ по таким технологиям, как: (1) xDSL (это обобщенный термин для всех видов технологий, которые позволяют получать широкополосный доступ к Интернет через «обычную» телефонную абонентскую линию, например, технологии ADSL, SDSL; (2) коаксиальный «телевизионный кабель», например технология DOCSIS; (3) оптический кабель — это технологии FTTx (FTTC, FTTB, FTTH).

[2] Например, действительная скорость может быть значительно меньше заявленной максимальной скорости из-за проблем на стороне потребителя: (І) одновременный доступ к Интернету нескольких устройств одной локальной (домашней) сети; (ІІ) применение беспроводного доступа (например, когда связь между ноутбуком и маршрутизатором/модемом осуществляется по технологии Wi-Fi); (ІІІ) влияние бытовых электронных приборов на функционирование маршрутизатора/модема; (IV) применение «устаревших» видов маршрутизаторов/модемов; (V) применение «устаревших» версий браузеров и т.д. Кроме того, действительная скорость зависит также от обстоятельств, которые находятся в сфере ответственности иного провайдера.

[3] Например, speedtest.net и Measurement Lab. Кроме скорости приема и передачи данных, эти инструменты позволяют измерять также и другие показатели качества услуг.

[4] Поскольку такие открытые измерительные инструменты предоставляются не Интернет-провайдером, то инструментом сначала определяется сеть, которой пользуется потребитель, а потом назначается «наилучший» для проведения теста сервер. Такой сервер может быть «наилучшим», но не самым близким для пользователя. А как обозначают эксперты, географическое расстояние сервера имеет корреляцию с понижением скорости. Кроме того, измерительные инструменты могут применять разные методики, а поэтому могут иметь значительные отличия в результатах тестирования.

[5] Измерительные программные инструменты, которые поддерживаются регуляторами, применяются, в частности, в таких странах как Австрия, Греция, Дания, Испания, Кипр, Латвия, Литва, Португалия, Румыния, США, Хорватия.

[6] Например, в Швеции программный измерительный инструмент обеспечивается Шведской Интернет Ассоциацией.

[7] Измерение с помощью программного способа считается ненадежным поскольку, в частности: (I) функционирование самой программы может повлиять на результаты измерений; (II) программа не берет во внимание роботу в домашней/локальной сети других устройств, что может повлиять на результаты измерений; (III) потребитель может перемещать устройство на протяжении работы в сети, что также может повлиять на результаты измерений; (IV) измерения проводятся очень дискретно и как правило в конкретное время (то есть не на протяжении всех 24 часов), что значительно уменьшает репрезентативность результата. При применении программно-аппаратного инструмента это ограничение нивелируется. Итак, для проведения своих исследований регуляторы США и Великобритании применяли именно аппаратно-программный способ измерения качества услуг Интернет-провайдеров.

[8] В соответствии с принципом «Открытого Интернета» всем пользователям Интернет гарантируется доступ по их выбору к любому контенту, сервисам, приложениям, поощряется конкуренция между сетями, сервисами и контент-провайдерами.

[9] «Сетевая нейтральность» является отдельной дискуссионной темой, которая не охватывается этим комментарием.

[10] Regulation 2015/2120 of the European Parliament and of the Council of 25.11.2015 laying down measures concerning open internet access and amending Directive 2002/22/EC on universal service and users’ rights relating to electronic communications networks and services and Regulation (EU) No 531/2012 on roaming on public mobile communications networks within the Union.

[11] Под «обычно доступной» понимается скорость, на получение которой пользователь может рассчитывать в больший промежуток времени на протяжении получения услуги.

[12] См. статью 4 п. 1(2) Постановления 2015/2120.

[13] См. статью 5 п. 1 Постановления 2015/2120.

[14] См. статью 20 (1) (b) и ст. 22 этой Директивы. Следует отметить, что этот механизм почти повторяет тот, который установлен в Директиве 2002/22/ЕС касательно универсальной услуги и прав пользователей электронных коммуникационных сетей и услуг.

[15] См. статью 4 п. 4 Постановления 2015/2120. Понятно, что Постановление 2015/2120 предусматривает общее правило, согласно которому национальные регуляторы могут устанавливать уже конкретные мониторинговые механизмы – которые поддерживаются регулятором, провайдерами и т.д.

[16] Кроме того, Постановлением 2015/2120 также дано задание BEREC (Body of European Regulators for Electronic Communications) до 30.08.2016 предоставить рекомендации по имплементации обязанностей национальных регуляторов по установлению требований технических характеристик, минимального уровня качества услуг и других мероприятий для одного или нескольких провайдеров услуг. Итак, для более адекватной реализации цели по сближению украинских правил с правилами ЕС, было бы разумно отложить введение требований по минимальному качеству услуг к изданию рекомендаций BEREC.

[17] Тот факт, что минимальный уровень качества устанавливается в процентах, а не в Мбит/с значения не имеет. Процент выступает всего лишь инструментом для формулирования требования, а гарантированная минимальная скорость будет всегда определятся в Хбит/с. Регуляторы стран ЕС, устанавливая в процентах гарантированную минимальную скорость, формулируют ее именно как одну из требований к уровню качества услуг (Quality of Service) доступа к Интернет.

[18] На сегодня это Администрация Государственной службы специальной связи и защиты информации Украины. Согласно пп. 6 п.1 ст. 18 Закона Украины «О телекоммуникациях» к компетенции НКРСИ относится только обеспечение контроля за качеством телекоммуникационных услуг.

[19] Измерение проводилось программно-аппаратным способом. Подобные исследования периодически проводятся также, в частности, регуляторами США (FCC) и Великобритании (Ofcom).

[20] Это 19:00-23:00.

[21] Франция – 52,35% и Великобритания – 44,96%. Следует отметить, что это страны, в которых оказание услуг по технологии xDSL преобладает.

[22] Например, «Анализ широкополосного доступа в Америке в 2014» показал, что средняя действительная скорость Интернет-провайдеров в США составляет 101% от максимальной скорости, заявленной в тарифных планах. При этом, средняя действительная скорость услуг по приему данных по технологиям xDSL составила 91%, по кабельной технологии — 102%, а по технологиям FTTx — 113%. При этом, как заявленная в рекламе, так и действительная скорость Интернет-провайдеров в США, значительно ниже, чем у провайдеров стран ЕС. Итак, можно сделать вывод, что Интернет-провайдеры в США применяют менее агрессивную рекламную политику по сравнению со своими европейскими коллегами.

[23] Так, например, в Великобритании, где Интернет-провайдеры практикуют агрессивную рекламу своих услуг, применяется такой подход. При продаже услуг потребителю предоставляется диапазон скорости его линии доступа к Интернет (скорость линии доступа это максимальная скорость, которую потребитель может получить именно через свою линию доступа. Эта максимальная скорость может отличаться от максимальной заявленной в рекламе скорости, поскольку она зависит от многих факторов, например, такого как длина абонентской линии). Диапазон скорости линии доступа считается как скорость линии доступа, полученная от 20 до 80 процентов подобных потребителей (подобными считаются потребители, которые имеют одинаковые технические характеристики линии доступа и получают одинаковый пакет услуг). Этот диапазон определяется в контракте как максимальная скорость, которую может получить конкретный абонент. Кроме того, провайдеры должны определять и «минимальную гарантированную скорость линии доступа», которая является максимальной скоростью, полученной группой подобных 10 % потребителей. Например, для подсчета «минимальной гарантированной скорости линии доступа» сначала ведется поиск потребителей, линии которых имеют схожие технические характеристики (например 1 км. от АТС), и которым предоставляется одинаковый уровень услуг (например, «до 10 Мбит / с»). Если таких потребителей набралось, например, 1000, тоизс них нужно выявить 100 с минимальными скоростями. «Минимальная гарантированная скорость» будет та, что является максимальной у любого из этих 100 потребителей. В случае снижения скорости линии доступа до уровня ниже чем «минимальная гарантированная скорость линии доступа» и неспособности провайдера у определенный срок решить проблему, потребитель имеет право расторгнуть договор.

[24] Этот уровень скорости является необоснованным, хотя бы в контексте публичного обсуждения инициативы НКРСИ, поскольку открытого официального анализа скорости украинских Интернет-провайдеров нет.

[25] Считаем, что это должно быть сделано в соответствии с документом European Telecommunications Standards Institute ETSI EG 202 057-4 v1.2.1.

Если вы нашли ошибку, пожалуйста, выделите фрагмент текста и нажмите Ctrl+Enter.

Понравилось нас читать?

Openbox AS4
Openbox AS4
Openbox AS4
  • Time seller

    Что такое технология FTTH? Ну нельзя же в статье, где главной целевой аудиторией являются провайдеры и операторы писать такую чушь. Основными технологиями передачи данных для конечного абонента-физлица с применением ВОЛС являются xPON & Ethernet. И для этих технологий действительно важно то условие, которое предлагает НКРСИ. Если xPON заявляет в рекламных целях гигабит в дом, а по факту гарантированной скоростью является 15 Мбит, то таки да, обман. И европейские практики тут не причем.