Тема «Универсальной программной услуги» (УПУ) для украинского ТВ-рынка — одна из самых актуальных и обсуждаемых в последнее время. Причем диалог пока получается жестким, нередко принимающим ультимативный характер. Зачастую противоборствующие стороны обращаются к европейской практике, чтобы придать «цивилизованный вес» своим требованиям. Однако доминантный для большинства таких высказываний коммерческий интерес не позволяет всесторонне охватить не такую уж и однозначную европейскую практику.
Между тем, Европа прошла долгий и местами тернистый путь адаптации и усовершенствования процедуры must-carry. Полемик и противоречий за эти годы хватало. Вариантов реализаций тоже. На данный момент единого, оптимального для всех стран решения нет. Скорее всего, и не будет — слишком велико различие между региональной спецификой каждой отдельной страны, а также коммерческими и культурными интересами, которые регулируются законодательно. Но определенные успешные наработки имеются в наличии и, как говорится, готовы к употреблению.
И у Украины есть уникальный шанс не набивать те же шишки, которые уже получили другие страны, не «изобретать собственный велосипед», а обратиться к богатому европейскому опыту. Он может не только вдохновить на поиск компромиссного для нашего рынка варианта, но и подскажет возможные последствия принятия того или иного законодательного решения.
Причины регулирования
Практика Универсальной программной услуги (как она известна во всем мире) в Европе началась с беспокойства о судьбе общественного ТВ. Во времена, когда появились и начали стремительно развиваться кабельные технологии доставки ТВ-сигнала, возникло серьезное опасение, что кабель нивелирует развитие государственного и регионального ТВ, вещание в интересах определенных нацменьшинств и т. д.
Правительственные функционеры были уверены — государственное и общественное ТВ не сможет на равных конкурировать с коммерческими телеканалами и будет полностью вытеснено с кабеля. Чтобы этого не допустить, в законодательстве европейских стран стало появляться понятие must-carry. Таким образом, ее изначальной целью была защита общественных и государственных интересов и введение прозрачных и цивилизованных отношений между культурными потребностями населения и коммерческими интересами компаний, обеспечивающих ТВ-вещание.
Однако со временем добавились и другие цели формирования обязательной программной услуги. Так, для некоторых телеканалов must-carry стало некой «священной коровой», дающей определенные конкурентные преимущества. Таким образом, речь шла уже не просто о традиционном противостоянии государственных и коммерческих телеканалов. Must-carry стало инструментом борьбы между вещателями в целом и телекоммуникационным сектором.
Стоит также отметить тот факт, что медиарынки различных европейских стран очень отличаются друг от друга как по масштабу и уровню развития, так и по соотношению сильных и слабых сторон, а также в сфере доминантных способов ТВ-трансляции. Поэтому цели и способы реализации регулирования обязательных программных услуг в различных странах отличаются.
Кроме того, на всех рынках происходит технологическая революция, которая постепенно изменяет характер самого вещания. С развитием новых технологий передачи сигнала обострилась межплатформенная борьба между различными способами трансляции: как традиционными (наземными, кабельными и спутниковыми), так и новыми (Интернет-телевидением и мобильным вещанием).
Исходя из вышеописанных факторов, в Европе все чаще поднимается полемика вокруг обязательной программной услуги, основные тезисы которой находятся в двух разных плоскостях (европейские эксперты определили их как «конкурентная политика» и «культурная политика»). Подход «конкурентной политики» — это не просто критика создания дисбаланса в конкуренции во многих европейских странах, где определенные телерадиоорганизации получают несправедливые преимущества перед другими, но также и критика недостаточного признания существования безграничных объемов информации и широких технологических возможностей ее получения.
С другой стороны, с точки зрения «культуры» считается, что правила обязательной программной услуги должны иметь место там, где существует необходимость вмешательства на рынке с целью достижения определенных культурных и политических целей общественного и демократического общегосударственного интереса и/или способствованию рыночному разнообразию.
Таким образом, вызов для ЕС в вопросе must-carry заключается в балансировании между широкими европейскими целями и задачами разных стран-членов, а также поиске баланса между справедливыми рыночными практиками, основанными на свободной конкуренции, и культурно-политическими целями развития демократической и культурной площадки европейского общества, одна из основных ролей в которых отведена медиа.
Стандарты ЕС
Основным регуляторным документом для стран-членов ЕС, где обозначены общеевропейские требования по must-carry, на данный момент является Директива 2002/22/ЕС от 7 марта 2002 года (Директива об универсальных услугах), в 31статье которой был рассмотрен вопрос и разъяснены условия обязательной программной услуги:
«Государства-члены могут применять вынужденные «обязательные» условия для передачи определенных радио- и телевизионных трансляционных каналов и услуг на предприятиях под их юрисдикцией, предоставляющих электронные коммуникационные сети, используемые для распространения радио- и телевизионной трансляции обществу, где значительное количество конечных пользователей таких сетей пользуются ими как основным средством получения радио- и телевизионных трансляций. Такие обязанности накладываются, только если они необходимы для достижения четко определенных целей общего интереса и являются пропорциональными и прозрачными. Обязанности подлежат периодическому пересмотру».
Собственно, при реализации положений данной статьи Директивы (в том числе и в уже наработанной юридической практике за прошедшее десятилетие со времени принятия) особое значение приобретают такие понятия: «значительное количество конечных пользователей» и «цели общего интереса». Не менее важным есть требование «периодического пересмотра».
В декабре 2007 года Комиссия ЕС выступила с предложением реформирования телекоммуникационного пакета в соответствии с положениями Директивы об универсальных услугах и статьей 31, что было отражено в поправках 2009 года. В результате формулирование части терминов стало более требовательным. Так, «цели общего интереса» должны быть «четко и отдельно определены» каждым государством-членом на уровне своего национального законодательства. Кроме того, изначально расплывчатое требование «периодического пересмотра» обязательной программной услуги стало более четким — «не реже одного раза в три года». Также было более четко сформулировано понятие «вознаграждения»:
«Государства-члены имеют право устанавливать надлежащее вознаграждение касательно мероприятий, которые внедряются в соответствии с данной статьей, обеспечивая отсутствие при данных обстоятельствах дискриминации по отношению к предприятиям, которые предоставляют электронные сети связи. Если такое вознаграждение предоставляется, государства-члены обеспечивают ее предоставление пропорциональным и прозрачным способом».
Таким образом, государствам-членам рекомендовано нивелировать коммерческую «дискриминацию» задействованных ТВ-операторов от формирования конкретных требований по must-carry путем предоставления за это «надлежащего вознаграждения», которое должно предоставляться «пропорционально и прозрачно». Отметим также, что в данной статье не уточняется, кто должен обеспечивать данное вознаграждение — это может быть как государство, так и, например, вещатели, попавшие в must-carry.
Must-carry в Европе
В большинстве европейских стран регуляторные цели правил формирования обязательной программной услуги в основном сосредоточены на предоставлении доступа населения к государственным национальным и/или региональным телеканалам либо к телеканалам, которые имеют государственные обязательства. По сути, государственное ТВ присутствует в обязательном порядке в must-carry по всей Европе. В основном это от двух до пяти телеканалов, а также один или несколько общественных региональных телеканалов. Во многих европейских странах Центральной, Южной и Восточной Европы государственные вещатели имеют довольно слабые позиции на рынке, и законодательная поддержка — их единственный шанс быть доступными зрителю по всей стране. Интересным фактом является также то, что, например, в Нидерландах сильные и определившиеся государственные телеканалы являются на данный момент единственными каналами национального масштаба, внесенными в must-carry.
Исключения составляют карликовые Люксембург и Андорра, где основная и единственная цель регулирования — увеличение разнообразия предоставляемого контента.
Кроме того, в Италии вообще нет обязательств по must-carry (в виду неразвитости кабельного ТВ в стране), однако альтернативный подход позволяет регуляторному органу применить специальный порядок касательно контента особенно важного значения для обеспечения информационного плюрализма.
Хоть формально must-carry в Великобритании есть (если в стране появляется новая платформа, которая обслуживает значительную часть населения, не имеющего альтернативной бесплатной трансляции, то данная платформа обязана обеспечить своим абонентам доступ к государственному вещанию), но страна так и не внедрила положение касательно обязательной программной услуги в законодательство о вещании. Причина банальна — у государственных каналов в стране сильные позиции на рынке, поэтому все провайдеры существующих платформ, кроме аналогового кабельного ТВ, транслируют все государственные каналы, так как это привлекает их потребителей. Пользователи аналоговых кабельных сетей также имеют доступ к государственным телеканалам за исключением каналов BBC, которые распространяются только в цифровом виде.
Второй по значимости причиной добавления каналов в must-carry официально является рыночное разнообразие. Зачастую оно продиктовано лоббистскими интересами крупных национальных телеканалов. Так, во многих европейских странах за последние 10 лет в дополнение к государственным телеканалам статус обязательной программной услуги получили в среднем от одного до шести коммерческих вещателей. Такая ситуация наблюдается в Дании (2 государственных и 1 коммерческий), Ирландии (3 государственных и 1 коммерческий), Латвии (2 государственных и 2 коммерческих), Польше (4 государственных и 3 коммерческих), Словении (2 государственных и 6 коммерческих, три из которых — региональные), Финляндии (3 государственных и 2 коммерческих), Швеции (3 государственных и 1 коммерческий) и Эстонии (2 государственных и 2 коммерческих). Причем Дания в ближайшее время может стать примером обратного процесса: единственный коммерческий телеканал TV2, получивший статус must-carry для своей национальной и региональной версии, скоро данного статуса лишится, так как перейдет в сегмент платного ТВ — об этих планах в начале этого года объявило руководство компании.
Не очень популярна, но все же присутствует в Европе практика добавления в must-carry всех открытых национальных и региональные каналов, которые присутствуют в аналоговом наземном вещании, а позднее — в цифровом. По этому пути пошла Чехия. Ранее все телеканалы с аналоговой эфирной лицензией, а сейчас и с цифровой эфирной лицензией, в обязательном порядке должны присутствовать в сетях крупных операторов кабельного ТВ. На данный момент в must-carry входят все телеканалы с двух первых мультиплексов — четыре государственных и девять коммерческих, в том числе два региональных. Еще два национальных телеканала с частными инвестициями, которые должны были попасть в must-carry, так и не начали вещание в виду отсутствия достаточного финансирования. Согласно действующему на данный момент в Чехии законодательству, с увеличением количества в стране цифровых эфирных телеканалов они должны автоматически получать статус обязательной программной услуги. Однако такой подход внутри страны подвергается довольно серьезной критике, и, возможно, в обозримом будущем ситуация изменится.
В Испании и Литве, где до этого существовала практика must-carry для всех каналов аналогового эфирного ТВ, с переходом на цифру было решено оставить статус обязательной программной услуги только для государственных телеканалов (для Литвы — два национальных, для Испании — два национальных и все общественные региональные). Официальная причина — переход к цивилизованным рыночным отношениям между коммерческими телеканалами и операторами телекоммуникаций.
В Словакии, где на данный момент существует правило must-carry только для телеканалов с лицензией аналогового наземного ТВ и только для аналоговых кабельных сетей, предстоит решить подобную дилемму. Таким образом, после отключения аналога страна нуждается в новых правилах must-carry.
Более сложный подход к формированию обязательной программной услуги на данный момент существует во Франции, Нидерландах, Германии и Румынии.
Специфические формы регулирования
Во Франции в must-carry включены пять каналов общественного вещания, парламентский канал, канал иностранного вещания с государственной долей (TV5), а также два коммерческих национальных телеканала. Также любой телеканал с бесплатной цифровой лицензией (всего их 16) может попасть в список обязательной программной услуги по требованию Национального регулятора аудиовизуальных медиа (CSA). Местные телеканалы имеют право подавать заявку на включение в must-carry на определенной территории (кроме случаев, когда количество абонентов оператора на территории распространения не превышает 3%). Кроме того, в приграничных территориях некоторые зарубежные телеканалы по решению национального регулятора могут стать «обязательными». Таким образом, конкретный список каналов, которые включены в must-carry, утверждается национальным регулятором для каждого оператора отдельно.
В Нидерландах на данный момент в must-carry определены — три государственных национальных канала, все общественные региональные и местные телеканалы, а также три общественных канала Бельгии на голландском языке (регион Фландрия). Однако согласно существующему законодательству так называемые региональные программные советы (programme councils) предоставляют кабельным операторам обязательные консультации по формированию первых 15 телеканалов в их предложении, куда уже включены 7-8 каналов из must-carry. В ближайшее время правительство страны планирует законодательно увеличить эту цифру с 15 до 30. Кроме того, новые правила будут распространяться не только на кабельщиков, но и на остальные платформы — DTH, DTT, IPTV и другие. Для операторов, которые на данный момент не несут 30-канальный минимум, будет предусмотрен переходный период — на протяжении нескольких лет они будут освобождены от новых правил.
Законодательство Германии подразумевает отдельные требования по must-carry для аналоговых и цифровых кабельных сетей (такой подход объясняется способствованию развитию в стране новых цифровых технологий). Так, для аналоговых сетей предусмотрено отдельное регулирование в каждом федеральном округе (земле). Объем обязательной программной услуги определяется местным региональным регулятором: в шести землях must-carry охватывает от 20 до 40% ресурса оператора, в четырех землях — 60-70%, а еще в шести землях — 80-100%. Состав must-carry в обязательном порядке включает телеканалы, определенные на федеральном уровне (общественные каналы — семь национальных и один региональный), а также коммерческие эфирные каналы, состав которых определяется регулятором.
Для цифровых кабельных сетей существует единый подход к определению must-carry на федеральном уровне: семь общественных телеканалов, национальные коммерческие вещатели, у которых есть региональные блоки передач, один местный или региональный коммерческий канал (какой именно определяет местный регулятор). Кроме того, дополнительно к каналам обязательной программной услуги оператор обязан на 30% своего ресурса обеспечить разнообразие предлагаемых абоненту программ по таким принципам: учет интересов зрителей, различные провайдеры программ вещания, различный контент (специализированный, язык нацменьшинств и т. д.). При этом местный регулятор контролирует обеспечение плюрализма программ вещания в обозначенных 30%. Подобные требования с осени 2008 года распространяются и на другие платформы, а не только к кабельным операторам.
В Румынии законодательно предусмотрена максимальная граница для must-carry — 25% от ресурса кабельного оператора. Обязательная программная услуга предусматривает один региональный и пять национальных общественных телеканалов, канал нацменьшинств (на территории, где проживает более 20% населения нацменшинств), обязательный канал по международным соглашениям (французский TV5), коммерческие каналы, очередность присутствия которых определяется с помощью рейтинга, который измеряется каждый год, а также минимум два региональных и два местных телеканала, если такие есть (определяется тоже рейтингом).
Альтернативный подход
В то время, как обязательная программная услуга служит обеспечению доступа определенным каналам к конкретным платформам, существует и обратная проблема — для обеспечения экономической жизнеспособности части распределительных сетей необходимо, чтобы для них была гарантирована доступность государственных и коммерческих телеканалов, особенно если за ними стоят серьезные аудитории. Для этих целей в Европе служит правило обязательного предложения (must-offer), которое определяет порядок предоставления каналами своего контента определенным платформам. Идея концепции заключается не только в разнообразии предложения, но и имеет экономические цели — во многих европейских странах присутствие контента определенных телеканалов является минимальным условием для выживания части платформ.
Несмотря на кажущуюся противоположность целей регулирования, часть европейских стран в последнее время стала более активно прибегать к практике must-offer, которая используется как дополнение к правилам must-carry.
Например, в Чехии с помощью правила обязательного предложения удалось решить спор между небольшими кабельными операторами, не попадающими под правило must-carry, и чешскими коммерческими телекомпаниями, которые не хотели предоставлять свой телевизионный сигнал на головные станции кабельных операторов. На данный момент в стране все телевизионные станции с наземными лицензиями (как аналоговыми, так и цифровыми) должны быть доступны по минимальному ценовому предложению для всех кабельных, IPTV и спутниковых компаний.
Во Франции все государственные каналы должны быть доступны к трансляции через цифровые наземные и кабельные сети. Также все телеканалы ранее эфирной аналоговой сети, а сейчас телеканалы, распространяемые бесплатно для конечного пользователя (все государственные и 16 коммерческих телеканалов) в цифровой эфирной сети, не должны препятствовать распространению своего контента в сети кабельных операторов, инфраструктура которых подразумевает подключение антенн коллективного приема. Кроме того, для остальных кабельных операторов была дана преференция на подобную ретрансляцию на пять лет с момента принятия закона (с 2004 по 2009 год).
В Великобритании законодательством предусматривается обеспечение доступности государственных телеканалов спутниковым и кабельным сетям.
В Италии принципы must-offer использовали для обязательства общественных вещателей не кодировать свой премиум-контент. К примеру, летом этого года итальянский суд обязал государственную телекомпанию Rai не препятствовать трансляции своих телеканалов, распространяемых по принципу свободного доступа, спутниковому оператору Sky Italia. До этого обе стороны вели давний спор, так как Rai кодировал часть своего содержимого на платформе спутникового оператора, в том числе футбольные матчи и развлекательные шоу.
Таким образом, феномен must-offer возник из соображений, что не только сети должны быть доступны телеканалам, но и вещатели также должны сделать свой контент более доступным для различных платформ. На данный момент практика must-offer активно используется в Европе как для защиты интересов небольших операторов и гарантии соблюдения правила технологической нейтральности, так и для регулирования предоставления контента премиум-класса.
Технологическая нейтральность
В Европе много внимания уделяется принципу технологической нейтральности. Вопреки популярному у нас мнению, что «must-carry» — это только для кабельщиков, в большинстве европейских странах требование обязательной программной услуги распространяется как на кабельных операторов, так и на операторов цифровой и аналоговой эфирной сети (в основном для гарантирования доступности населения к общественному и региональному телевидению).
В части стран уже законодательно определено распространение обязательств по must-carry и на другие платформы (спутниковое, Интернет- и мобильное вещание). Некоторые государства, определив must-carry для крупных операторов, пошли по пути использования практики must-offer для обеспечения равных возможностей для зрителей, не зависимо от способа приема.
Также стоит отметить, что часть европейских стран одной из причин формирования обязательной программной услуги называет стремление способствовать внедрению новых услуг. Например, в Германии, как уже было отмечено выше, существуют отдельные правила формирования требований по must-carry для цифровых и аналоговых кабельных операторов — в то время как для цифры существует граница в 30% от ресурса оператора, которая может быть задействована под обязательную программную услугу, для аналога же под «распределение» может попасть до 100% ресурса. Кроме способствования развитию национального и местного вещания, а также соблюдения интересов зрителей, «стремлением способствовать внедрению новых услуг» могут объясняться и последние инициативы голландских властей по законодательному увеличению обязательных консультаций по формированию первых 30 телеканалов в предложении операторов различных платформ. В Финляндии, а позже в Эстонии пошли по более радикальному пути — там законодательно обязали всех аналоговых кабельных операторов в течение определенного срока в обязательном порядке перейти на предоставление цифровых услуг.
Европейский опыт
Нам есть чему поучиться у Европы. Существующие наработки наших западных соседей могут стать неоценимым ресурсом вдохновения для определения окончательного решения по тому, какой должна быть УПУ в Украине.
Исходя из европейского опыта, можно с уверенностью сказать, что УПУ прежде всего должно быть направлено на защиту позиции государственных телеканалов и общественного регионального телевидения, которым в нашей стране за годы независимости так и не удалось завоевать прочные позиции на рынке. И сфера защиты государственных интересов в УПУ, скорее всего, не должна ограничиваться только кабельщиками, а затрагивать и другие платформы, охватывающие значительную часть зрителей на территории распространения сигнала — прежде всего сеть цифрового наземного телевидения, где на данный момент представлены далеко не все не только общественные региональные, но и государственные национальные телеканалы.
Кроме того, большинство европейских стран пошло по пути «разбавления» государственных телеканалов наиболее рейтинговыми национальными и региональными телеканалами, имеющими четкие и понятные обязательства по транслируемому контенту (новости, развлечения, детские и просветительские программы и т. д.). Поэтому в большинстве европейских стран под must-carry попадает не более десяти телеканалов. Пожалуй, и у нас в стране такой подход устроит всех — и провайдеров, на которых распространятся обязательства, и рейтинговых вещателей, которые стремятся сохранить и приумножить свою аудиторию.
Практика добавления в УПУ всех каналов, имеющих цифровую эфирную лицензию и распространяемых бесплатно, в большинстве стран Европы признана такой, которая не соответствует принципам свободной конкуренции. Поэтому часть европейских стран отказались от «цифровой обязаловки», сосредоточившись только на защите интересов общественного телевидения, и пошли по пути создания одинаковых рыночных условий для коммерческих телеканалов с бесплатным приемом и различных платформ распространения ТВ-сигнала, зачастую прибегая к практике must-offer. Даже в Чехии, где цифровые телеканалы прописаны в must-carry, под это требование попадают только крупные операторы, а взаимоотношения остальных операторов регулируются по правилу обязательного предложения.
Возможно, для Украины будет полезен опыт ищущей свою «золотую середину» Румынии как более близкой к нам по культурному развитию стране Восточной Европы. Но недостатков в таком подходе также найдено достаточно. Прежде всего, стоит учесть тот факт, что наиболее рейтинговые телеканалы ориентированы на развлекательный контент, вытесняя на более низкие позиции информационные и культурно-просветительские телеканалы.
Голландский, французский и немецкий опыт другие европейские страны перенимать не спешат. Несмотря на отточенные методы, гарантирующие достижения целей плюрализма, сохранения свободы слова и многообразия предоставляемой информации, в самой Европе часто звучит критика такого подхода, как вносящего дисбаланс в рыночное регулирование.
В то же время европейские эксперты, консультирующие Украину по вопросам УПУ, прежде всего советуют очень осторожно относиться к формированию must-carry. Д-р Пегги Валке, эксперт Совета Европы: «Даже в эру чрезмерного информационного потока и отсутствия дефицита эфирного вещания многие государства и в дальнейшем считают своим заданием обеспечить доступ всех граждан к минимальному и отдельному пакету информационных услуг по доступной цене. Однако формирование обязательной программной услуги в любом виде — это прямое вмешательство в маркетинг. Ведь если вы нагружаете обязательствами кого-то с рынка, вы ставите его изначально в неравные условия».
Мнение
Константин Грицак, директор Телекоммуникационной Палаты Украины
Средневековый монах-францисканец Уильям Оккам придумал в свое время хороший принцип экономии мышления, который был назван в его честь и формулируется просто: не нужно умножать сущности без необходимости. Проще говоря, мудрый Уильям предложил «сбривать» лишние аргументы, чтобы не плутать самому и не путать собеседников. Полагаем, бритву Оккама нужно применить и для УПУ — с целью точного и лаконичного ее определения.
Прежде всего, мы должны отказаться от устаревших подходов, утративших свою актуальность ввиду того, что телеком-рынок шагнул с момента своего старта далеко вперед.
Понятие «универсальная услуга» (must carry — в западном варианте) появилось в начале 90-х годов XX столетия как средство развития телекоммуникационных сетей в малонаселенных и экономически отсталых регионах и наибольшее распространение получило в таких станах, как Россия, Китай и США. Эта услуга должна была отвечать ряду критериев: стандартное качество, одинаковая цена и возможность получать ее на всей территории государства.
Если в США, к примеру, на заре телевидения зритель смотрел «что есть», то уже в начале 70-х годов прошлого века кабельным провайдерам было предписано обеспечить абоненту возможность иметь в своем пакете все местные телестанции, доступные в пределах 60-мильной зоны. Но уже в середине 80-х WTBS предъявила иск Федеральному агентству по связи (FCC), считая такую норму антиконституционной. И суд согласился с тем, что правило must carry противоречит первой поправке к конституции США.
В ходе многолетних юридических споров западному сообществу таки удалось «сбрить» лишние сущности и прийти к оптимальному, по нашему мнению, определению, которое отражает баланс интересов операторов, вещателей и абонентов (зрителей).
Сегодня, в соответствии с Директивой ЕС 2002/22/ЕС (с поправками 2009 года), must carry определяется как обязательство провайдера платного телевидения по обеспечению доступа к определенному перечню телепрограмм. Такое обязательство должно возлагаться только в том случае, когда оно является умеренным и необходимым для достижения общезначимых целей, точно определенных государством в законе.
Не менее важное условие — must carry накладывается на те сети, которые являются главными средствами получения радио- или телесигнала для значительного количества конечных пользователей. Добавим, что такие сети, согласно правилам must carry, могут претендовать на недискриминационное, прозрачное и соразмерное вознаграждение, однако, честно говоря, с последним часто есть проблемы.
Определение must carry исходит также из принципа технологической нейтральности, согласно которому оно применимо не только к кабельным сетям, но и к спутниковым, наземным эфирным (DTT, аналоговые), IPTV и т.д. И хотя это обязательство налагается преимущественно на кабельные сети, несут его на практике также платформы наземного эфирного цифрового (Германия, Греция и др.) и аналогового (Болгария) вещания, а также спутниковые операторы (Франция). Не остаются в стороне и новые медиаплатформы: 3G (Эстония), DVB-H (Дания, Латвия и др.), IPTV/TV по DSL (Франция, Литва и др.).
Что касается аудиовизуального содержания, то оно должно отвечать критериям, данным в Конвенция о трансграничном телевидении Совета Европы и позднейшей Директиве об аудиовизуальных медиауслугах:
- не содержать подстрекательств к ненависти, основанной на признаках расы, пола, вероисповедания или национальности;
- не вредить физическому, умственному или моральному развитию несовершеннолетних (или ограничиваться, если такой вред возможен);
- обеспечивать на справедливой, гласной и недискриминационной основе доступ к событиям, представляющим общественный интерес.
К примеру, Совет Европы — организация, членом которой является и Украина — ратует за то, чтобы гражданам той или иной страны были доступны, прежде всего, каналы общественного вещания. Причина проста: оно оценивается как основополагающий инструмент демократии и в идеале является универсальным с точки зрения содержания и доступа, гарантирует редакционную независимость и беспристрастность, представляет собой критерий качества, предлагает множество разнообразных программ и услуг, удовлетворяющих запросам всех групп населения, и несeт ответственность перед всем обществом.
На практике общественное вещание представлено национальными (государственными), парламентскими и местными каналами, программами для нацменьшинств, а также коммерческими и даже иностранными, если регулятор сочтет, что содержание последних удовлетворяет существенную потребность определенной группы конечных потребителей в информации. Помимо каналов общественного вещания, перед списком must carry ставится цель обеспечить содержательное разнообразие: новости; учебные и детские передачи; программы, посвященные искусству и проблемам, вызывающим общественный интерес, в том числе общеевропейский и т.д. В некоторых странах считают нужным поддерживать таким образом малые и местные каналы (Франция, Германия) или новые услуги (Австрия, Ирландия).
Хотя количественный и содержательный набор каналов в каждой стране отличается, принципиальные критерии, представленные в документах Совета Европы, тем не менее остаются в этом выверенном разнообразии определяющими.
В Украине понятие «универсальная услуга» вначале было реализовано в законодательстве о телекоммуникациях в отношении стационарной телефонной связи, хотя с развитием беспроводных технологий и мобильной связи оно, по нашему мнению, уже требует переосмысления.
Позже по аналогии с телефонной связью в Законе Украины «О телевидении и радиовещании» УПУ была определена как «обязательное обеспечение абонентам возможности просмотра пакета программ в составе программ телерадиоорганизаций, которые в соответствии с лицензиями осуществляют наземное эфирное вещание на территории расположения соответствующей телесети, за исключением случаев применения абонентами индивидуальных приемных устройств или систем». Пункт 9 статьи 39 этого же закона предписывает провайдерам обеспечить всем абонентам возможность получения программ УПУ и включать последние во все телепакеты. Есть в этом документе и предписание государству регулировать размер абонентской платы за УПУ.
Из-за этих условий и разгорелся «сыр-бор», поскольку:
- сегодня невозможно предоставлять одинаковую на всей территории Украины УПУ: число эфирных программ в каждом населенном пункте страны разное;
- невозможно определить экономически обоснованную стоимость УПУ для каждого провайдера в каждом селе или городе;
- данное в Законе определение УПУ вообще не может применяться к спутниковым провайдерам;
- регулирование цены за ретрансляцию УПУ в качестве избирательного и сменного списка телепрограмм может привести к фактической дискриминации провайдеров программной услуги: для одних установленный государством тариф окажется выше, для других — ниже себестоимости, что толкнет к запрещенному законом перекрестному субсидированию программной услуги.
С лета 2012 года изобилие украинской УПУ стало поистине невыносимым: после запуска эфирного цифрового телевидения и расширения услуги УПУ до 32 каналов (кое-где даже больше) сложилась ситуация, в которой большинство провайдеров не могут выполнить обязательство предоставлять своим абонентам доступ к УПУ. Ни для кого не секрет, что в таких случаях следует ожидать перехода провайдеров на нерегулируемые, то есть свободные от УПУ рынки или вовсе ухода «в тень». Ведь емкость стандартной аналоговой кабельной сети на сегодняшний день — 50 каналов, а основным условием включения в состав УПУ является наличие у телерадиоорганизации лицензии на эфирное вещание без учета общественной потребности в содержательном наполнении программного продукта.
В то же время, повторимся, Директива 2002/22/EC в статье 31 предъявляет к кандидатам на включение в УПУ другое требование: «если они являются необходимыми для достижения четко определенных целей общего интереса, которые, в свою очередь, четко регламентированы каждым государством-членом и являются пропорциональными и прозрачными». Причем подчеркивается, что такие обязательства необходимо периодически пересматривать.
Уверены, что эти предписания и есть символическая бритва Оккама, которую нужно применить к украинской УПУ. Конкретизируем их:
- обеспечение доступа к важной информации;
- технологическая нейтральность (для реагирования на технологические вызовы);
- отсутствие дискриминации (с целью развития конкуренции);
- периодический пересмотр списка каналов.
Мнение
Юрий Крайняк, управляющий партнер юридической компании Jurimex
Как уже было сказано в статье, в основе обязательств по обеспечению доступа зрителей к программам универсальной программной услуги в странах ЕС лежит Директива 2002/22/ЕС от 7 марта 2002 года (Директива об универсальных услугах).
Согласно названной Директиве законодательства членов ЕС могут предусматривать некие разумные обязательства кабельных провайдеров ретранслировать определенные теле- и радиоканалы в своих сетях. Причем данные обязательства не возлагаются хаотично: как сама Директива, так и внутреннее законодательство предусматривает условия, при которых тот или иной канал может попасть в пакет универсальной программной услуги.
Так, в силу статьи 31 Директивы 2002/22/ЕС принудительная ретрансляция того или иного канала будет отвечать установленным в ЕС стандартам только при наличии одновременно таких условий:
- обязательная ретрансляция канала является необходимой для удовлетворения общественных интересов, причем эти интересы должны быть четко обозначены;
- обязательства по ретрансляции отвечают критерию «пропорциональности», то есть не выходят за разумные пределы необходимого;
- обязательства ретрансляции отвечают критерию «прозрачности» — вещатели должны четко знать, каким условиям они должны отвечать, чтобы их программы попали в пакет универсальной программной услуги.
Та же статья 31 Директивы ЕС установила, что данные обязательства подлежат периодическому пересмотру. По сути, это означает, что вещатель должен периодически подтверждать соответствие его программ критериям, для удовлетворения которых он и был включен в состав УПУ.
Иными словами, по общему правилу канал может попасть в пакет универсальной программной услуги только в том случае, если его контент отвечает установленным государством критериям: обеспечение плюрализма, информационного и культурного разнообразия, поддержка местного вещания. Именно за счет этого и достигается выполнение требования статьи 31 Директивы «удовлетворение общественных интересов», причем, как указывалось выше, эти «интересы» должны максимально четко указываться в локальном законодательстве (излюбленные у нас общие формулировки в данном случае недопустимы).
В Украине же на данный момент попадание в УПУ — это сугубо автоматическое решение. Единственным и достаточным условием для этого является наличие у телекомпании лицензии на эфирное вещание.
И все бы ничего, если бы лицензии на эфирное вещание выдавались с соблюдением общих принципов ЕС. Если бы при выдаче лицензий Национальный совет руководствовался теми же критериями обеспечения плюрализма, информационного или культурного разнообразия и обеспечения общественных интересов, которые закреплены европейскими стандартами.
Но, как известно, процедура выдачи лицензий в Украине — это сугубо теневая, коррупционная схема, при которой никто ни за что не отвечает и никто ничего не объясняет. Известный факт: Европейский суд по правам человека принятую в Украине процедуру выдачи лицензий на эфирное цифровое вещание называет никак иначе, как государственный произвол, так как Нацсовет ни разу за свою историю не смог объяснить, из каких критериев он исходил, выдавая лицензию одним и отказывая другим. Потому имеющаяся в Украине процедура формирования состава УПУ не может отвечать европейским стандартам.
Если говорить об украинском медиазаконодательстве, то в нем трудно найти сферу, которая бы отвечала европейским стандартам. Законодательство Украины несовершенно, а навязываемая регулятором практика его применения только усугубляет общую ситуацию.
Как правило, в европейских государствах вопросы регулирования УПУ отдаются на откуп национальным законодательствам. В этой связи законодательства разных стран устанавливают разные правила для универсальной программной услуги. На самом деле любые правила хороши только в одном случае — если правила соблюдаются всеми участниками без исключения. Но ситуация, при которой государственный регулятор может себе позволить игнорировать правила (а часто и самостоятельно менять их в ходе игры), никак не способствует здоровой конкуренции на рынке.
Очевидно, новое законодательство в определении универсальной программной услуги должно пересмотреть принятые ныне подходы к формированию обязательных телеканалов. Украинские реалии таковы, что существует огромное количество лицензий, выдача которых не обуславливалась ни вопросами плюрализма, ни необходимостью достижения общественных целей, ни обеспечением культурного или информационного разнообразия. В этой связи формально в Украине нет ни одного вещателя, который мог бы попасть в состав УПУ по правилам европейских Директив.
Скорее всего, в Украине универсальная программная услуга должна остаться. Государство должно быть заинтересовано в обеспечении своим гражданам права на свободу информации. Поэтому, если значительная часть общества получает информацию из телепередач, то государство обязано обеспечить для них необходимый уровень разнообразия информационных источников. Сделать это можно, к примеру, вменив провайдерам в обязанность ретранслировать несколько телеканалов, которые будут отвечать критериям, аналогичным критериям ЕС. Достичь этого можно путем проведения тех же конкурсов, в которых должны быть четкие и понятные всем участникам правила, основанные на европейских стандартах и международных обязательствах Украины по обеспечению права на свободу слова.
Но число обязательных для ретрансляции каналов не должно быть чрезмерно раздутым. И уж конечно, универсальная программная услуга не может на 90% состоять из развлекательного вещания. Наличие в УПУ четырех музыкальных телеканалов или телеканалов про погоду, хоккей или туризм вряд ли может быть оправдано соблюдением плюрализма мнений или иметь острый общественный интерес.
В качестве еще одного подхода можно взять за основу ту позицию, что преференции по попаданию в состав УПУ имеют только каналы общественного телевидения. Остальные же каналы для попадания в кабельные сети конкурируют между собой на общих основаниях, и именно благодаря конкуренции контентов как провайдер, так и потребитель будут выбирать тот или иной телеканал для просмотра.
